《宏觀觀察》2019年第24期：我國PPP模式發展的前景、存在的問題和政策建議.pdf

Ω 倫敦經濟月刊（ 2013年 1月） 2013年 1月 18 日 中銀 研究產品系列 ● 經濟金融 展望 季報 ● 中銀調研 ● 宏觀觀察 ● 銀行業觀察 ● 人民幣國際化觀察 作 者 趙廷辰 中國銀行研究院 電 話 010– 6659 1558 簽發人陳衛東 審 稿 鐘 紅 邊衛紅 聯系人 梁 婧 葉銀丹 電 話 010 - 6659 6874 ＊ 對外 公開 ＊＊ 全轄傳閱 ＊＊＊ 內參 材料 2019 年 11 月 15 日 2019 年 第 24 期 （總 第 264 期 ） 我國 PPP 模式發展的前景、存在的問題和政策建議 ＊ 由誰來投資建設公共基礎設施是 我們一直以來 的重要課題。與完全依靠私人資本或政府支出相比，通過一定的制度設計，政府和社會資本合作（ Public-Private Partnership，簡稱 PPP）模式既能夠降低政府債務負擔，也能使私人資本獲得合理較高收益，還能有效滿足公共社會需求。 PPP 模式在我國和 “一帶一路 ”沿線國家均有廣泛的發展前景。但目前在我國發展過程中，出現了 “明股實債 ”、國有資本占比較大、強監管下發展動力不足等問題。本文指出，收益分配方式有待完善和缺乏退出機制是問題出現的重要原因。未來，在金融供給側結構性改革的背景下，本文為 PPP模式的發展提出了政策建議。 研究院 宏觀 觀察 2019 年第 24 期（總第 264 期） 1 我國 PPP模式發展的前景、存在的問題和政策建議 如何充足地為全社會提供公共基礎設施，滿足社會大眾在安全、交通、教育、醫療、環保等方面的社會需求，始終是人類社會面臨的一項重大課題。妥善處理該課題，能夠有力促進經濟增長，提高人民福利水平。但若處理不好，則將導致經濟增長乏力，甚至引發社會動蕩。 要妥善處理這項課題，應探討公共基礎設施應該由誰來投資建設，這一個重要但又不易解決的問題。完全依靠私人資本或政府，都會產生一些難以克服的問題。通過一定的制度設計和政策配套，政府和社會資本合作（ Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式可以實現政府控制財政赤字增長、私人資本得到合理收益、社會公共需求得以滿足的 “三贏 ”結果。在我國金融供給側改革和對外開放新局面下， PPP 模式在我國國內以及 “一帶一路 ”沿線國家有廣泛的發展前景。當前，我國 PPP 模式發展還存在一些問題，問題成因和解決方式值得深入探討。 一、 PPP模式是一種提供公共基礎設施建設的有效方式 公共基礎設施的建設與運營有三個顯著特點。第一，公共基礎設施建設旨在廣泛滿足社會公共需求，前期投資金額大。第二，建成后一般不會重復建設，從而具有了自然壟斷的特點。第三，投資回報周期長，只有在盡 量長的時間內為盡量多的人所使用，才能盡量攤薄大額投資成本，產生 “規模經濟 ”。 這三個特點的存在，導致完全由私人資本或完全由政府投資建設公共基礎設施，都將產生不易克服的問題。 （一）完全由私人資本投資公共基礎設施建設會導致供給不足 私人資本的目標是追求最大化收益率。這既在一定情況下帶來了高效率，但在公共基礎設施投資領域卻存在三大缺陷，會導致供給不足。 第一，自然壟斷下，私人資本會提高價格，降低供給。若完全由私人資本投資并2 2019 年第 24 期（ 總第 264 期 ） 運營公共基礎設施，必然會提高基礎設施的使用價格，導致只有富人才能使用。例如，若由私人資本投 資并管理鐵路， “春運 ”時可能將會大幅提高票價，導致大量農民工無法返鄉。 第二，回報周期長，資金流動性差，導致投資不足?；貓笾芷谶^長，一是會使得投資人要求更高的回報率作為期限溢價，二是會導致投資人資產端和負債端出現明顯的期限錯配，加大了財務風險。這使得較少投資者愿意投資公共基礎設施。 第三，存在 “公共草地 ”問題。某些公共基礎設施無法設置圍欄，可被所有人使用，例如，國防設施。這種 “公共草地 ”類基礎設施，若由私人機構提供則會產生 “搭便車 ”的問題，導致供給不足。 （二）完全由政府投資公共基礎設施建設的優勢與不足 政 府與私人資本有兩點鮮明區別。第一，目標不同。政府不追求盈利，而是要以滿足社會公共需求為目標。但是，政府可以負債，卻要控制債務總額，防止發生債務風險。第二，融資渠道不同。政府收入主要來自稅收，無需償還，不存在期限錯配問題。這兩點區別，使得政府相對私人資本存在優勢，但也有不足。 若由政府投資并運營公共基礎設施，能克服私人資本的三大缺陷。第一，即使自然壟斷，政府也不必然抬高使用價格，而是可以低價增加供給，滿足社會公共需求。第二，政府收入來自稅收，沒有期限錯配問題，相對最能夠承擔長期投資。第三，稅收是強制性的，等同 于強制性征收了使用成本，使得使用者無法 “搭便車 ”。 但是，政府債務快速積累的問題卻也隨之而來。首先，伴隨社會經濟的發展，一些難以解決的結構性問題往往也會逐漸顯露，加劇政府財政負擔。例如，人口老齡化問題。此時，政府支出會增加，稅收會減少 1。又例如，貧富分化問題。少數富人會采取政治游說、金融創新等手段進行避稅，減少政府財政收入。此外，與私人資本的投資決策機制不同，政府投資存在一些制度性的弱點。例如，存在 “本屆政府花錢，下1 可參見閻莉 . 從高齡化視角看日本的社會保障與財政 [J]. 日本研究 , 2006425-29.以及張士斌 , 黎源 . 歐洲債務危機與中國社會養老保險制度改革 基于公共養老金替代率視角的分析 [J]. 浙江社會科學 , 20111183-90. 宏觀 觀察 2019 年第 24 期（總第 264 期） 3 屆政府還債 ”的現象，容易導致過度投資。又例如，政府收支對市場價格信號不敏感，主要受社會輿論、 法律程序的影響，從而易出現債務快速增長。 以 G7 國家為例，從一般政府債務占 GDP 比例來看，各國普遍出現了持續上升趨勢，日本更已接近 200。這說明政府債務增長速度超過了經濟增長速度，為國家經濟安全埋下隱患。其中，意大利的債務問題曾一度成為 2009 年、 2010 年歐債危機的導火索之一，帶來了巨大的風險隱患 2。 G7 國家是全球經濟最發達、政府治理能力最強的國家，尚且不能有效控制本國財政債務，其教訓值得深思。 表 1 G7 國家一般政府債務占 GDP 比重（單位 ） 日本 德國 法國 意大利 英國 加拿大 美國 2000年 102.39 38.31 58.04 113.42 42.78 58.5 33.16 2005年 131.57 43.31 65.39 109.83 44.31 45.68 56.3 2010年 161.6 54.33 76.48 114.79 83.01 52.27 85.62 2015年 197.04 50.47 98.04 150.39 106.73 54.71 97.37 資料來源 IMF （三） PPP 模式的優勢 通過一定的機制設計，將政府和私人資本結合起來，取長補短，是 PPP 模式的優勢。下文將舉例進行說明。 假設某市將建設一項公共基礎設施，前期建設成本為 5 億元，為簡化分析，假設建成運營后無成本，基礎設施可持續使用 20年。在使用階段，可向使用者收取門票，若門票費用定為 60元 /次，則一年可吸引 100萬人次的使用者，年收入為 0.6億元；若門票費用定為 20元 /次，則一年可吸引 250萬人次的使用者，年收入為 0.5億元。 假設私人機構可用于長期投資的資金機會成本為 10，私人機構不接受低于 10的投資回報率。假設政府不必考慮盈 利，但要控制債務總量，同時要實現公共基礎設施的最大化供給。 2 可參見張曉晶 , 李成 . 歐債危機的成因、演進路徑及對中國經濟的影響 [J]. 開放導報 , 2010426-31. 4 2019 年第 24 期（ 總第 264 期 ） 1.情形一假設由私人投資并運營該公共基礎設施 私人機構在投入 5 億元建成該公共基礎設施后，為追求最大化利潤，會將票價定為 60 元 /次。此后，私人機構可連續 20 年，每年獲益 0.6 億元。設內部收益率為 ??1,根據內部收益率計算公式 5 ∑ 0.61??1??20??1，可求出 ??1 10.3。 此時，私人機構可獲得較高收益率，但每年只有 100 萬人次享受到了公共基礎設施的服務。因此，對政府和社會而言，這并不是一種理想情形。 2.情形二假設由政府提供該公共 基礎設施 政府在投入 5 億元建成該公共基礎設施后，為最大滿足公共社會需求，會將票價定為 20 元 /次。此時，政府可連續 20 年，每年獲益 0.5 億元。設內部收益率為 ??2,根據內部收益率計算公式 5 ∑ 0.51??2??20??1，可求出 ??2 7.75。 此時，每年將有 250 萬人次享受到公共基礎設施的服務，但政府需前期支出 5 億元，財政壓力較大。同時，因收益率低于私人資本長期投資的機會成本，私人資本不會參與。 3.情形三假設由政府和私人機構共同出資提供公共基礎設施 考慮采取這樣一種機制設計政府與私人機構達成合作 協議，政府出資 2.446 億元，私人機構出資 2.554 億元，合計 5 億元，用于投資建設公共基礎設施。在設施運營過程中，政府要求將票價定為 20元 /次。作為補償，私人機構每年可獲得 0.3億元收益，政府可獲得 0.2億元收益。 對私人機構而言，設私人機構的內部收益率為 ??3，根據 2.554 ∑ 0.31??3??20??1，內部收益率 ??3 10，滿足其資金成本的要求。私人機構使用了政府資金作為杠桿，雖然接受了政府的價格規制，但資金收益率卻仍然較高，這保證了公共基礎設施建設對私人投資的吸引力。 對政府而言，這種模式既 施行了低票價，滿足了社會公共需求，又減少了資金投宏觀 觀察 2019 年第 24 期（總第 264 期） 5 入，相比 5億元的總固定成本投入，政府只需投入 2.446億元，顯著減輕了財政壓力。 政府與私人資本進行平等合作，政府以放棄部分收入為代價獲取定價權，私人資本以放棄定價權為代價，利用政府資金為杠桿獲取高收益率，這是 PPP 模式的優勢所在。 （四）期限問題 但是，這樣的公私合作，還不能夠解決私人資本因投資期限過長而不愿投資的問題，還需有其他配套政策措施。從國外經驗來看，可以有以下幾種方案。 第一，為 PPP 項目引入長期投資者。例如，保險公司養老金、國家養老基金等機構的資 金來源具有長期性和穩定性，在英國、加拿大等國家的 PPP 項目投資中發揮了重要作用。第二，為 PPP 項目的私人機構投資者提供市場化退出機制。大力發展相關金融市場產品，通過推動 PPP 公司公開發行股票或以 PPP 公司收益現金流發行資產支持證券等方式為投資者提供資金退出渠道或流動性支持。例如，由英國和法國聯合發起的英法海底隧道項目，總投資約 100 億英鎊，兩國的若干家機構共同發起成立項目SPV公司，股票在兩國同時上市。 二、 PPP模式在我國具有廣泛的發展前景 在 “一帶一路 ”倡議深入推進和金融供給側結構性改革的時代背景下， PPP 模式在我國具有廣泛的發展前景。 （一） 有助于減輕我國政府債務負擔 我國政府債務問題仍處在可控范圍，但長遠來看該問題不容忽視。我國政府一般債務占 GDP 比重已由 2000 年的 24.38上升至 2017 年的 46.96，上升趨勢明顯。未來，隨著人口老齡化趨勢的不斷加劇，公共財政壓力可能還將不斷攀升，一些西方國家的教訓值得我國引以為戒。 此外，地方政府債務存在較大隱患。由于地方政府事權與財權不匹配等原因，隨著經濟快速發展，地方政府債務也在快速積累，引起了監管部門和社會各界的廣泛關6 2019 年第 24 期（ 總第 264 期 ） 注 3。當前，地方政府各類債務余額具 體有多少，沒有全面準確的統計數字。其規模的快速增長，以及不透明性，可能在未來產生較大的系統性風險隱患。 （二） 有助于化解 “一帶一路 ”沿線國家基礎設施建設中的投融資難題 “一帶一路 ”倡議為沿線國家所能帶來的經濟價值是巨大的。根據世界銀行報告結果 4，隨著 “一帶一路 ”戰略的全面推進，沿線參與國貿易量有望增加 2.8到 9.7，實際收入可提高 1.2到 3.4，可幫助 3200萬人脫離每天收入低于 3.2美元的中度貧困。 “一帶一路 ”倡議推進的瓶頸在于沿線國家政府財政能力有限，難以承擔大額基礎設施投資。報告指出，大約四分之一的 “一帶一路 ”沿線國家的債務水平已經達到較高的水平，其中一部分國家的中長期脆弱性正在增大，這已經成為制約 “一帶一路 ”倡議推進的重要因素。而且， “可能使有關國家掉入債務陷阱 ”也是一些西方國家對 “一帶一路 ”倡議橫加評論的主要依據之一。 積極推進 PPP 模式的發展，打造完善的配套制度體系，并將有益經驗推廣至 “一帶一路 ”沿線國家，吸引全球私人資本參與基礎設施投資，能夠有效助力 “一帶一路 ”倡議的發展。 （三） 從短期看，有助于我國 穩投資、穩增長 投資是拉動我國經濟增長的三駕馬車之一，近年來由于外需不振，投資的重要性愈發凸顯。其中，制造業投資、房地產投資和基礎設施投資是支持總投資增長的三大引擎。但從 2017年年底后，基礎設施建設固定資產投資出現大幅下跌，成為拖累經濟下行的重要原因之一。而同樣也是在 2017 年年底后， PPP 項目的發展也陷入了瓶頸期，未能為拉動基礎設施投資提供有效支撐。 3 近年來，我國地方政府債務問題一直是一項引人關注的熱點話題。根據 2013年審計署全國政府性債務審計結果，截至2013年 6月底，地方政府預算內政府債務（政府負有償還責任）余額約為 10.9萬億，預算外或有債務（政府負有擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務）余額約為 7.0萬億。此后，我國官方未再公布過 全面的地方政府債務余額數據。從 2014年國務院出臺關于加強地方政府性債務管理的意見（ 43號文），到 2017年、 2018年各監管部門陸續出臺各項監管政策，可見地方政府債務問題始終是在我國去杠桿、防風險過程中監管部門關注的重點。 4 參見 Ruta, Michele; Herrera Dappe, Matias; Lall, Somik; Zhang, Chunlin. 2019. Belt and Road Economics Opportunities and Risks of Transport Corridors. Washington, DC World Bank. 宏觀 觀察 2019 年第 24 期（總第 264 期） 7 圖 1 我國近年來固定資產投資累計同比增速（單位 ） 資料來源國家統計局 （四） 能夠為私人資本提供大量優質資產，穩定宏觀經濟 在我國經濟中，長期存在這樣的結構性特征一方面儲蓄率較高，但另一方面卻缺乏有效金融渠道、缺乏優質投資資產。過剩儲蓄可能轉化為投機性資本，在特定條件下，有可能加劇金融市場異常波動，也可能導致資本大規模外逃。歷史上，我國股票市場、房地產市場在投機性資本的炒作下都曾多次出現大幅波動，為宏觀經濟的穩定運行帶來了壓力。我國公共基礎設施建設的規模巨大， PPP 模式的穩健發展，能夠為私人資本投資公共基礎設施提供重要渠道和優質資產標的，這是使私人資本獲得較高收益率、穩定宏觀經濟運 行的一種重要途徑。 三、當前我國 PPP模式發展存在的問題 在這樣的時代背景下， PPP模式在我國出現并興起。 2014年 11月，國務院出臺了國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見，此后幾年中，發改委、財政部等部門陸續出臺多項規章政策。在政策推動下， PPP 模式在我國取得了快速發展。但在發展過程中， PPP模式也遇到了一些問題。 第一，存在較多 “明股實債 ”現象。在 PPP 模式中，社會資本本應與政府共同持股，0.005.0010.0015.0020.0025.0030.002013-02 2013-06 2013-10 2014-02 2014-06 2014-10 2015-02 2015-06 2015-10 2016-02 2016-06 2016-10 2017-02 2017-06 2017-10 2018-02 2018-06 2018-10 2019-02 2019-06固定資產投資 房地產開發投資制造業固定資產投資 基礎設施建設固定資產投資8 2019 年第 24 期（ 總第 264 期 ） 共擔風險和收益，但在我國一些 PPP 項目中，社會資本名為股權投資，實為債權投資。例如，某些地方政 府可能會承諾回購社會資本的投資本金，或承諾承擔社會資本方的投資本金損失，或向社會資本方承諾最低收益率。 PPP 模式異化為某些地方政府變相舉債的渠道，這在實質上并不能幫助地方政府解決債務積累的問題。為此， 2017 年 5月，財政部等六部委聯合發布了關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知（ 50號文），明確要求 PPP模式中不得存在各類 “明股實債 ”現象。 第二，在與政府合作的社會資本中，國有企業參與較多，民營資本參與相對不足。根據財政部發布的全國 PPP 綜合信息平臺項目庫季報，截至 2019 年一季度末，PPP 落地項 目中涉及社會資本共 9565 家，包括民營 3341 家、港澳臺 136 家、外商 69家、國有 4916 家，其他不宜辨別類型的 1103 家，其中民營企業占比 34.9，國有企業占比 51.4。而從已落地項目來看，民資背景的投資額占投資總額的比例為 33.5。 表 2 2019 年一季度末各類型社會資本占比 企業數量 占比 民營企業 3341 34.93 港澳臺企業 136 1.42 外商 69 0.72 國有企業 4916 51.40 其他 1103 11.53 合計 9565 100.00 資料來源財政部全國 PPP綜合信息平臺項目庫季報 在與政府合作的社會資本中，民營資本占比較低，國有資本占比較高，這使得PPP 項目的投資風險大量集中于國有企業，抬高了國企杠桿率，也在一定程度上間接增加了各級政府的或有債務壓力。為此， 2017 年 11 月，國資委發布了關于加強中央企業 PPP 業務風險管控的通知，加強了對央企參與 PPP 項目的監管，并對央企參與 PPP項目的規模進行了約束。 第三，在嚴格監管下， PPP模式的發展進入瓶頸期。 2017年和 2018年，監管部門頻繁出臺了一 系列針對地方政府債務以及 PPP 模式發展的規章政策，加強了對 PPP 模宏觀 觀察 2019 年第 24 期（總第 264 期） 9 式發展的監管力度。在強監管下， PPP 發展遭遇瓶頸， PPP 項目數和總投資額在 2018年年初達到高點，此后出現下滑，到 2018年下半年趨于穩定，但仍增長乏力，這也導致 PPP模式未能為穩定我國投資增長發揮應有作用。 圖 2 我國 PPP 項目總投資和入庫項目數 資料來源財政部 加強監管是為了促進 PPP 模式的健康持續發展，但在強化監管后， PPP 快速發展的趨勢卻被暫時遏制。這顯示出此前 PPP 模式存在一定的內在不足，尚需進一步完善調整，才能逐漸步入規范、完善的發展道路。 四、問題原因分析 PPP 模式在我國興起時間較短，發展過程中可能會出現各類問題。例如，缺乏相關政策法規的指引和約束、對項目的風險和收益未能做出準確評估、合作方欠缺契約精神等因素都可能限制 PPP 模式的健康穩定發展。此外，在前文分析基礎上，本文還將著重指出以下兩點原因。 （一）原因之一政府與社會資本 就未來收益的分配方式存在分歧，導致社會資本未能獲得合意的回報率 在面對政府時，社會資本議價能力較弱，所能獲得回報率較低。例如， 2015 年成0.002,000.004,000.006,000.008,000.0010,000.0012,000.0014,000.0016,000.000.0020,000.0040,000.0060,000.0080,000.00100,000.00120,000.00140,000.00160,000.00180,000.00200,000.002016-01 2016-03 2016-05 2016-07 2016-09 2016-11 2017-01 2017-03 2017-05 2017-07 2017-09 2017-11 2018-01 2018-03 2018-05 2018-07 2018-09 2018-11 2019-01 2019-03 2019-05PPP項目總投資（單位億元） PPP總入庫項目數（右軸）10 2019 年第 24 期（ 總第 264 期 ） 都市政府出臺成府發 [2015]34 號文，要求 PPP 項目成本不得超過商業銀行 5 年以上貸款基準利率的 50，以當時基準利率 4.9計算，則最高不得超過 7.35。又例如，根據逯元堂等（ 2019）的統計 5，截至 2017 年 9 月，我國污水處理 PPP 項目投資回報率一般在 5.5-8之間，但部分地區只有 5-6.2，而且對于投資規模不足 10億元的項目，約一半項目的回報率都小于 6。 20年期國債到期收益率一般在 4左右，溫州市金融辦發布的溫州地區 1 年以上民間融資綜合利率一般在 10以上。與之相比，社會資本在 PPP項 目中承擔風險、參與項目建設和經營之后，所能獲得溢價空間并不大。 回報率較低，就可能導致 “明股實債 ”、民資積極性差等問題的發生。一是會使得社會資本參與 PPP 項目時動力不足，二是即使社會資本參與了 PPP 項目，也不愿長期投資，而是試圖通過各種 “明股實債 ”方式在較短期限內提前退出項目。此外，相比于國有企業，民營企業在獲取銀行貸款等方面存在一定劣勢，資金成本更高，而且在面對政府時議價能力更弱。這進一步限制了民營企業參與 PPP 項目的積極性， “明股實債 ”現象可能更為突出。 PPP 項目回報率較低，可能與兩個因素有關。一是 對于 “合理回報率 ”如何確定，缺乏明確的政策指導。財政部 2015年下發的政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金 [2015]21 號文）要求，合理回報率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，綜合各因素確定。但具體針對不同區域、不同行業，應在基準利率基礎上如何加點，未來是否可根據市場變化而浮動，缺乏明確指導。二是地方政府可用于PPP 項目的財力不足。近年來，地方政府債務問題已較為嚴重，而根據財金 [2015]21號文規定，當年全部 PPP 項目的支出不得超過一般公共預算支出比例的 10。這導致一些地方政府連 PPP項目公司的資本金都無法按時足額支付。 （二）原因之二社會資本參與 PPP 項目后 ，投資缺乏有效退出渠道，資金缺乏流動性 如前文所述，公共基礎設施前期固定成本投入資金量大，后期需要長時間持續經5 參見逯元堂、趙云皓、謝方舟、趙芙卿 . 污水處理 PPP項目投資回報區統計分析 [J]. 生態經濟， 2019年第 3期 。 宏觀 觀察 2019 年第 24 期（總第 264 期） 11 營才能獲益。以我國近年來 PPP 項目為例，從項目數量來看，合作期限在 11 年至 30年的數量約占總數量的 80， 1年至 10 年的項目數量占比不足 20，而從項目金額來看，合作期限在 10年以上的金額占總金額比例更超過了 90。 表 3 不同合作期限的 PPP 項目數量與投資金額占比 PPP項 目數占比 PPP金額占比 項目 PPP期限 2017-12 2018-12 2017-12 2018-12 1-10年 19.06 13.75 11.78 7.24 11-20年 47.51 53.39 38.17 42.27 21-30年 31.29 30.21 39.18 35.80 31年以上 2.14 2.65 10.88 14.69 資料來源財政部 但是，社會資本很難接受這樣長時間的項目運營與回報周期。例如， 2018 年 6 月，人民銀行行長易綱曾指出，美國中小企業的平均壽命為 8 年左右，日本中小企業的平均壽命為 12年，我國中小企業平均壽命為 3年左右。又例如，根據中國民營企業發展報告，我國民營企業平均壽命只有約 2.9年。 我國 PPP 模式尚處于發展初期，尚未為 PPP 投資資金的退出和流轉提供健全完善的渠道。這在相當大程度上導致了各種不合規的資金退出方式普遍存在，社會資本難以承受十年以上的投資周期，選擇以 “明股實債 ”的方式提前收回投資本息。此外，由于民營企業的生存周期普遍更短，相比于經營相對穩健的國有企業，民營企業承受長期投資的能力 更弱，這進一步削弱了 PPP項目對民營企業的吸引力。 我國 PPP 模式興起時間較短，當前期限問題相對還不很突出。未來，隨著現有PPP項目的持續運作，期限長、流動性不足的問題將會越發凸顯。 五、未來政策建議 面對 PPP 發展過程中的若干問題，在加強監管的同時，還應采取有效措施，促進PPP模式平穩有序發展。 第一，應正確對待社會資本追求高收益率的訴求，通過有效機制設計，提升 PPP12 2019 年第 24 期（ 總第 264 期 ） 項目回報率對社會資本的吸引力。一般認為，公共基礎設施旨在服務社會公共需求，回報率較低是正常的。但本文認為， PPP 模式的一大優勢即在于，社會資 本在讓渡定價權的同時，能以政府資金為杠桿，獲得較高合理回報率。 50 號文指出， PPP 發展應“引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，政府可適當讓利 ”。地方政府應注意合理提升社會資本投資收益率，維護社會資本投資積極性。 第二，有關部門出臺政策指引，完善 PPP項目回報率定價機制，在 LPR基礎上加點定價。隨著我國利率市場化改革的推進， LPR 已成為市場化的商業銀行中長期貸款基準利率，未來可成為 PPP 回報率定價基準。此外，有關部門還應出臺指引，就不同區域、不同行業在 LPR 利率基礎上的最大上浮幅度做出規定，并根 據經濟形勢的發展而不斷進行調整。 第三，加大地方政府 PPP 項目支出力度?？赏ㄟ^增加地方政府一般債發行額度、加大中央轉移支付力度、適度放寬政策約束等方式，增加地方政府 PPP 支出。 PPP 模式能夠使地方政府以較低的資金投入，實現較為充足的公共基礎設施供給。特別是在經濟下行階段，對于經濟發展較為落后的地區，更應該加大投入，穩健推進 PPP 項目發展。 第四，完善政策規劃，為 PPP 項目引入更多長期社會資金。隨著我國人口老齡化趨勢的出現，未來對相關基礎設施的建設需求和我國養老金規模都將不斷攀升。在控制風險的前提下，以養老金 投資相關 PPP 項目，既能為養老金帶來了可觀的收益，也可為基礎設施建設提供穩定充足的資金來源。根據基本養老保險基金投資管理辦法第三十七條規定，養老基金資產凈值 20可投資于國家重大項目和重點企業股權，這為養老金投資 PPP項目提供了政策依據。 第五，穩妥推進資本市場發展，為 PPP 項目投資者提供更多有效退出機制。未來，一是可考慮推動 PPP 項目公司上市，二是可大力推動 PPP 項目開展資產證券化業務；三是可出臺相關政策法規，推動針對 PPP項目公司的重組并購業務的發展。 從長遠來看，推動 PPP 項目公司上市是關鍵之舉。 打通這條渠道，有利于開展為宏觀 觀察 2019 年第 24 期（總第 264 期） 13 PPP 公司吸引長期投資、推動相關重組并購業務等措施的推進。但也應指出， PPP 項目需要長期穩定的投資，而不應成為投機工具， PPP 項目公司上市可引入禁售期、禁售比例等限制機制。 第六，在 “一帶一路 ”沿線國家基礎設施投資中，可考慮采取 PPP 模式。未來，一是應在國內 PPP 模式的整頓取得良好進展，實現健康有序發展的基礎上，將 PPP 模式有益經驗推廣至 “一帶一路 ”沿線國家，廣泛吸引各國資本參與，特別是針對一些跨國基礎設施的投資， PPP 模式能夠發揮積極作用；二是可考慮為 “一帶一路 ”沿線國家PPP 公 司在我國境內上市或發行資產支持債券提供政策支持，在風險可控的前提下，適當放寬政策管制，在為 PPP 投資者提供退出機制的同時，也有助于我國資本市場走向對外開放，助力人民幣國際化發展。